没有一个深入、细致的全国范围的调查研究支撑，诸如“十二五”规划中全国煤炭生产及消费总量控制目标这类本来应该非常严肃的政策议题，很可能沦为各级政府之间的数字游戏
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　　在国家发展与改革委员会正式发布的《煤炭工业发展“十二五”规划》中，最吸引眼球的就是明确规定要将全国2015年的煤炭产量和消费总量都控制在39亿吨左右。
　　中国能源领域的基本格局是“富煤、贫油、少气”，煤炭资源占全国化石能源储量的95%。在地方拉抬GDP的驱动下，全国煤炭产量自2000年以来以每年9%的速度高速增长。2011年全国原煤产量更是达到了创纪录的35.2亿吨。一方面，国内当前的煤炭生产及消费水平都已非常接近全球总量的一半，另外，国际能源署预测2035年前全球煤炭消费增长的一半以上将会来自中国一个国家。
　　不可否认的是，国内对煤炭大规模的开发和利用不但对改革开放期间国民经济的高速发展功不可没，而且供给充足并且便宜的本土煤炭资源还在很大程度上保障了中国的能源安全。然而，对煤炭规模空前的开采和利用也带来了巨大的环境与社会挑战。例如——
　　1）煤矿废弃物与地面沉降造成的环境影响存在于中国很多地区；
　　2）在山西、陕西、内蒙古等主要的煤矿采区存在严重的水资源短缺问题；
　　3）巨大的安全挑战。自1949年起，中国官方统计表明有超过25万人死于国内大量的矿难事故中；
　　4）中国交通基础设施尤其是铁路系统的瓶颈效应；
　　5）很多城市与相邻地区空气质量持续恶化；
　　6）温室气体减排的压力，这个问题在2006年中国取代美国成为世界最大碳排放国之后显得尤其紧迫。
　　到了2009年，中国仅仅是燃煤排放产生的二氧化碳就超过了美国全国的碳排放总量。在国内节能减排及国际气候变化谈判的双重压力下，尽快让国内的煤炭生产和消费总量达到峰值早已成为国内决策者和能源领域专家的共识。而“十二五”煤炭行业规划中将全国煤炭产量和消费总量都控制在39亿吨左右的指导性目标的出台，也真实地反映了这一政策议题的紧迫性。
　　根据国家统计总局的官方数据，中国2010年煤炭产量是32.4亿吨，因此39亿吨的煤炭产量控制目标就相当于要将“十二五”期间全国煤炭产量的年平均增长率限制在3.8%以下。如果假设“十二五”期间全国煤炭生产相对于GDP的弹性系数与“十一五”期间相同，都维持在0.59的水平，那么将煤炭产量增长率限制在3.8%的规划目标就相当于“十二五”期间全国GDP的最高增长率要控制在6.5%左右。
　　与此形成对比，由于中国2010年煤炭消费总量是31.2亿吨，因此39亿吨的煤炭消费总量控制目标就相当于要将“十二五”期间全国煤炭消费量的年平均增长率限制在4.5%以下。如果假设“十二五”期间全国煤炭消费相对于GDP的弹性系数与“十一五”期间相同，都维持在0.55的水平，那么将煤炭消费增长率限制在4.5%的规划目标就相当于“十二五”期间全国GDP的最高增长率要控制在8.3%左右。
　　在此前正式发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，中国政府已经明确提出要将未来5年的全国GDP年均增长速度调低为7%。
　　由于中国的国民经济增长不仅仅与煤炭的生产与消费相关，如果仅仅是对比6.5%、8.3%和7%这三个数字，那么至少从表面上来看，国内“十二五”煤炭规划中提出的煤炭产量和消费总量控制目标不但是合理的，而且还具有一定的政策弹性。
　　不过，以上的分析其实忽略了两个非常重要的因素，而这两点却恰恰可能会使“十二五”煤炭规划的总量控制目标产生不可预计的政策影响。
　　首先来说，虽然中央政府最近出于调整经济结构以及提高经济增长质量的考虑，希望将全国GDP的增长率控制在一个合理的水平。
　　不过，我们不可忽视地方政府不惜一切代价追求经济高速发展的迫切心情。当“十一五”国民经济规划在2006年出台时，中央政府虽然只设了7.5%的GDP增长目标。不过，“十一五”期间全国经济增长率最终却远远超过了中央政府的规划目标，高达11.2%。如果同样的情况发生在“十二五”期间，那么2015年39亿吨的煤炭生产及消费控制目标将很难实现。
　　另外一点，中国的能源决策者必须意识到国内近些年来煤炭统计数据的质量堪忧，这直接影响了中央政府在煤炭行业发布的各种规划目标的社会公信力。
　　其实早在上世纪90年代后期，煤炭统计数据失真这一问题就已经非常严重了。当年国家计委（即国家发改委的前身）为了整治国内煤炭行业的乱象，要求各级地方政府大规模关停在全国遍地开花的小煤窑。
　　不过，当时出于保护地方税收的考量，加上焦煤领域屡禁不止的腐败现象，国内很多产煤区的地方政府最终选择以“上有政策、下有对策”的方式消极对待中央政府的行政性指令，这导致了国内上世纪90年代后期以来的煤炭统计数据严重失真。
　　国内各地大规模瞒报煤炭产量直接导致这段时期全国的能源决策出现了各种重大失误，其中一个最典型的例子如下：由于失真的统计数据显示出国内经济增长和煤炭消费总量相关性年年下降的假象，国家计委曾经在全国范围内禁止地方政府新建煤电厂，这个决定最终引发了本世纪初席卷全国的电荒。
　　等到中央政府部门意识到了问题的严重性后，国家统计总局在2006年和2010年两次大规模地修正了国内的煤炭统计数据。以2000年为例，国家统计总局最初发布的全国煤炭产量只有9.98亿吨。
　　经过两次修正之后，最新数据表明当年全国煤炭产量其实高达13.84亿吨，而后一个数据比官方最初发布的煤炭产量相差的幅度高达39%。
　　不过遗憾的是，虽然国家统计总局2006年和2010年的两次统计数据修正一定程度上改善了国内煤炭产量统计的失真问题，但近些年，国内煤炭消费数据的统计质量问题却变得越来越严重。
　　按照常识，任何一个国家全国煤炭消费总量应该等于各个地方煤炭消费量的总和。如果我们比较1990年中国的全国煤炭消费量以及各省、市、自治区的煤炭消费量加总，以上准则可以得到极好的印证。
　　但遗憾的是，到了2000年，由国家统计总局发布的最新全国煤炭消费总量却比各省、市、自治区的煤炭消费量的总和要低4%。到了2010年，这个差值更是扩大到了惊人的18%。
　　全国煤炭消费总量和地方煤炭消费量加总之间不断扩大的差距， 有可能是由以下因素造成的：与国内省级GDP总量远远超出国家统计总局发布的全国GDP类似，地方政府对煤炭消费的重复统计肯定是不应该忽略的一个原因。
　　另外，鉴于近些年来，各省、市、自治区上报的GDP增长率普遍大幅超过国家统计总局发布的全国GDP的增长水平，不排除部分地方政府不得不虚报煤炭消费量以支持当地注水的GDP增长率的可能性。
　　还有一点，考虑到“十一五”期间国内节能减排及国际气候变化谈判的巨大压力，在中央政府层面可能会存在尽量压缩全国煤炭消费量的倾向。最后一点，如果国内地方政府层面还有大量的煤炭产量统计不上来，那么国家统计总局发布的全国煤炭产量水平必然会严重偏离实际水平。而为了维持全国煤炭平衡表的一致性，国家统计总局可能就不得不大幅压缩最终发布的全国煤炭消费总量数据。
　　在没有一个深入、细致的全国范围的调查研究支撑的前提下，任何人都很难确定以上几点中到底哪个因素是导致中国煤炭消费统计质量持续下降的主要原因。
　　不过考虑到煤炭统计数据失真与能源决策重大失误之间的紧密相关性，中国政府必须尽快拿出壮士断腕的决心来解决国内统计领域的乱象，而大幅加强地方统计局的财务及人事独立性并及早引入地方行政长官统计造假一票否决制，应该是需要认真考虑的政策选项，不然的话，诸如“十二五”规划中全国煤炭生产及消费总量控制目标这类本来非常严肃的政策议题就很有可能沦为各级政府之间的数字游戏。
　　作者为卡内基国际和平研究院中国能源与气候
　　项目的主任及高级研究员